中國地鐵管理體制及機制研究：案例分析 摘要：本文在總結中國地鐵管理體制的演變和創新基礎上，以北京傳統模式、上海管制模式、廣州一體模式為案例，深入分析不同發展模式的特征，結合公共經濟學和規制經濟學理論，提出了地鐵體制改革的方向：“小業主大社會”，政府層面成立大都市交通管理局或地鐵工程局，負責規劃、投資、建設和監管；地鐵公司主要承擔營運和管理，并形成競爭市場；培育和擴大咨詢機構，為業主提供技術和各種咨詢服務。關鍵詞：軌道交通；地鐵；體制 地鐵項目具有投資大、建設期和回收期長，但生命周期長（百年隧道）、邊際成本低等特點，地鐵管理體制和機制在一定生產力（技術進步）條件下在項目管理方面起著非常重要的作用。從中國40多年，特別是90年代以來的實踐證明，管理體制與機制的好壞直接影響投資、工期和質量控制，進而影響城市經濟和社會的健康發展。 在社會主義市場經濟條件下和投資多元化的今天，快速城市化（現在39%，2050年將達到75%）和大規模軌道交通投資（中國“十一五”期間約5000億元）的背景下，落實以人為本、走可持續的科學發展觀，以“多、快、好、省”為目標，新建城市如何構建管理體制，區域中心城市或一線城市（京、滬、穗等）如何深化和完善現有管理模式，以適應高強度、網絡化建設的需要，值得我們進行總結和探索。1、中國地鐵管理體制的演變和創新 40多年來，中國地鐵管理體制走過了一條漫長而曲折的道路，吸取國內外先進經驗和教訓，經過不斷探索和實踐，創造性地建立了一套基本符合中國具體實踐和充滿地域特色的管理模式：北京模式、上海模式和廣州模式。管理體制與中國社會主義體制和改革開放政策，地鐵功能定位的認識和深化以及各地的具體情況密切相關。 1.1 北京模式（傳統模式） 北京模式的形成和發展在很大程度上是中國地鐵建設的縮影。 1965年開始建設1號線，目前營運線路 110多公里，包括1號線（1969年建成）、環線（1984）、復八線（1999）、13號線城鐵（2002）、八通線（2003）等線路，正在建設4、5、9、10號線和奧運支線，規劃建設機場線，預計到2008年建成300公里，遠期規劃1000多公里。北京模式從2001年前傳統的指揮部制、地下鐵道總公司到2002年初的體制改革：北京地鐵集團有限責任公司（ 規劃與資金），下設北京地鐵建設管理有限責任公司（負責建設）和北京地鐵營運有限責任公司（負責營運）； 2003年11月，改制成立北京市城市設施投資公司（規劃和投資）、北京市軌道交通建設管理有限公司（建設管理）和北京地鐵營運有限公司（營運），以及投資公司控股的項目公司如城鐵公司、八通公司、9號線項目公司、10號項目公司、京港鐵路公司（4號線PPP公司，30年特許經營權）等。北京市國有資產管理委員會負責三大公司（正局級）的監管。北京地鐵建設和營運管理總人數約13，000人，日均客流量約160萬人次，實現低票價政策，政府財政補貼占營運成本的40%左右。 1.2上海模式（管制模式） 上海地鐵籌建處成立于1958年，1988年成立地鐵工程指揮部，1993年成立上海地鐵總公司。 地鐵1號線（1990-1995）政府委托上海久事公司負責投資和信貸，地鐵指揮部負責協調，地鐵總公司負責建設與營運。2號線（1994-1999）按照市區兩級財政、兩級事權，沿線各區負責動遷與車站土建（折價入股，占總投資1/3）。地鐵建設公司負責建設，營運公司負責營運。目前已經建成1、2號線、明珠線、莘閔線，營運里程約120公里（不含磁浮示范線30公里），正在建設M8線（楊浦線）、R9線（申松線）、6、7號線、既有線延伸線等十多條線，預計到2010年建成400公里線路，遠期規劃810公里。管理模式從傳統的上海地鐵總公司到地鐵建設公司、上海地鐵營運公司。 2000年4月形成了投資、建設、營運、監管“四分開”模式，上海申通集團公司（投資）、多家建設單位如上海地鐵建設管理公司、上海軌道交通明珠線發展有限公司（明珠線建設）、上海磁浮交通發展有限公司（磁浮建設與營運）及久創建設管理公司（建設）、中國鐵路建設集團公司（建設），申松線、上海港鐵公司等9家項目公司（代建制），多家營運機構如上海地鐵營運公司（營運）、上海現代軌道交通有限公司（營運），上海城市公共交通管理局（監管）。四分開體制不斷進行完善， 2004年6月和2005年7月，上海地鐵建設公司和上海地鐵營運公司先后歸并到申通集團旗下，更名申通地鐵集團，下設建設事業部、總體規劃部、投資策劃部、機電事業部、工程合約部以及11個項目公司，負責規劃、投資、建設和大部分營運。 目前現有建設與營運人數約10，000人，日均客流量約180萬人次，實行計程中等票價政策，營運收入（含資源開發）與營運成本持平，略有盈余。 1.3廣州模式（一體化模式） 廣州地鐵籌建于60年代初期，1990 年成立地鐵指揮部，1992年成立地下鐵道總公司，1997年1號線首期開通，成立地鐵營運公司。1999年探索體制改革，取消指揮部，實現事業部制的一體化管理，在地鐵總公司內設建設事業總部、營運總部、財務總部、企業管理總部、資源開發總部等，以及附屬公司和設計院，實現建設、營運和資源開發一體化。目前營運1號線、2號線、3、4號線首期，線路里程約110公里，正在建設3、4、5、6、8號線和廣佛等線路，預計到2010年建成255公里，遠期規劃約717公里。 現在建設與營運總人數約7000人，日客流量約100萬人次，實行計程中等票價政策。在不提折舊的條件下， 營運收入（含資源開發）與營運成本持平，略有盈余。 1.4國內其他城市模式 其他城市由于處于建設初期，往往只有建成一條線，沒有形成網絡，大都采用類似廣州模式或指揮部形式，如南京、重慶、武漢、長春、大連、沈陽、杭州、成都、哈爾濱等。天津有地鐵公司（負責地鐵建設與營運）及濱海線軌道交通公司（負責濱海輕軌線建設與營運）。深圳探索新模式，現在形成深圳地鐵公司、3號線建設投資管理公司、深港4號線項目公司等。2、不同管理體制的特征分析 北京模式：脫胎于計劃經濟，基本屬于“大業主小社會”類型。2001年前的體制特點：“國有獨資、政企不分；建設與營運合一，高度集中；執行低票價政策，營運虧損政府補貼”。2002年后，投資、建設與營運三個公司平級，通過合同契約關系負責相應事務，相對分離的模式確保了社會公平，但是由于存在相互協調與溝通，效率受到一定影響，如復八線10年才建成。目前，對投資主體多元化進行探索，全國首條地鐵線路（4號線）實現PPP 管理模式。2002年后的體制改革后效率明顯提高，為2008年建成約300公里線路提供了體制保證。 上海模式：從高度集中到“四分開”再到政府管制模式。2000年改革的四分開的特點是“政企分開、產權清晰、出資人到位，投融資良性循環、契約經濟關系、項目管理走向社會化和專業化”。雖然該模式脫胎于中國計劃經濟體制，但是基本符合市場經濟規律，目前形成了多家建設單位和營運機構的競爭市場，項目公司實行“小業主大社會”模式。開創了中國地鐵股票（申通地鐵）上市的先河，為市場化融資作了有益的探索。目前管理體制已經基本適應多條線路齊頭并進，高強度網絡化建設的內在要求。 廣州模式：學習與引進香港模式，建設、營運和資源開發一體化模式，內部實行事業部制和派駐制度，這樣各種資源得到了整合，提高了內部協調效率，體現了效率優先兼顧公平。公司派駐制度在一定程度上確保了監督和執行，但是由于所有權與經營權高度一致，在一定程度上影響營運效率（香港地鐵采用審慎的商業原則，通過地鐵股票上市，引入市場監督，確保營運效率）。政府投資為主、信貸為輔的投資模式使建設資金得到保證，利用科技進步和政府強有力的協調推進機制確保了建設項目的如期或提前完成。廣州模式屬于“中業主中社會”模式。廣州管理體制不斷創新、引進各種先進技術（高速地鐵、線性電機列車等）并消化吸收和改進提高，而且單位造價呈下降趨勢，為我國機電裝備現代化和國產化開創了先河。目前管理體制基本適應多項目網絡化建設的要求。3、理論基礎： 3.1軌道交通的功能定位 城市軌道交通的功能應該以社會公益性為主，其定位必須建立在科學分析的基礎上，對其定位偏差或認識不足是限制軌道交通發展的根本原因。城市快速軌道交通屬于城市公共交通類別，主要服務于大城市范圍內部核心區（如地鐵）或核心區與衛星城、衛星城之間（如輕軌）居民出行。作為城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按經營性分類，屬于準經營性范疇，由于軌道交通所產生的外部效益（社會效益，如出行時間節省、減少環境污染和促進城市空間合理布局等）占50%以上，不能內生化，因此僅僅靠軌道交通的票務收入不能彌補高投入的建設成本，而造成營運政策性虧損。 3.2經濟學原理 軌道交通可以分為基礎建設（A）和營運（B）兩大部分，他們分別適用于公共經濟學和規制經濟學。作為軌道交通的基礎設施如隧道、建筑物和構筑物等（A部分），根據“誰受益，誰投資”的原則，理應有政府財政或稅收支付，因為受益者是城市居民或納稅人。作為國有固定資產，只有有效運作（如投入營運）才能發揮效益（經濟效益和社會效益），根據規制經濟學原理，市場經濟通過有效競爭才能發揮最大效益。因此有必要所有權與經營權相對分離，通過市場選擇，政府與營運機構建立契約關系，政府象征性地收取基礎設施使用費（如新加坡政府只收取1新元年費），為大眾購買快捷、安全和準點的優質運輸服務。由于軌道交通是準公益性壟斷性行業，通過特許經營服務協議（如30年），由營運機構負責軌道以上的車輛等機電設備的投入及其維護、更新等（B部分）。（新加坡政府還扣減若干年的機電設備折舊作為A部分，以減輕營運機構的資金壓力，目前運營效率居世界領先水平）4.管理體制改革建議 世界上資本主義國家和地區的管理體制值得借鑒：香港實行地鐵規劃、建設、營運和資源開發一體化模式，2005年利潤達84億港元（其中物業收入占1/3）。目前，九廣鐵路公司并入地鐵公司，進一步增加了整體競爭力。新加坡陸路交通管理局負責規劃與建設，新加坡地鐵公司（SMRT）和新加坡捷運公司（SBS）負責營運；日韓政府負責規劃與建設，多家營運公司負責營運（含國鐵和私鐵）；臺灣臺北市（或高雄市）捷運工程局負責規劃與建設，地鐵公司負責營運，高雄地鐵采用公私合營形式（PPP模式）；歐美國家大都市公共交通管理局負責規劃與建設（資金50%來自聯邦政府），地鐵公司負責營運。 許多大城市公共交通的發展目標是：建立以城市軌道交通為骨干、常規公交電汽車為主體，多種交通模式有效銜接的立體網絡化交通系統，適應投資多元化格局，實現公共交通的可持續發展，高效、優質、服務大眾和社會。 為了實現這一目標，必須在現有基礎上，結合當地實際，在體制和機制上深化改革，在我國社會主義市場經濟條件下 ，遵循 “政企分開、責任明晰、效益優先、兼顧公平” 基本原則，逐步構建“小業主大社會” 地鐵管理體系，以適應大規模地鐵建設和投資主體多元化的必然要求。政府、企業和咨詢機構的分工大體如下： 4.1政府成立大都市公共交通管理局或地鐵工程局 優先發展公共交通是世界百年來的寶貴經驗，由于軌道交通系統及其復雜性和投入巨大，而影響范圍和深度非一般城市基礎設施可比，通過對軌道交通建設與營運規律性的認識，結合國內外實踐，有必要成立大都市公共交通管理局或地鐵工程局，取消指揮部制，如臺北捷運工程局、新加坡陸上交通管理局、紐約大都市公共交通局、香港環境運輸與工務局等，負責大公交（含常規公交）的規劃、投資、建設、監管。具體包括規劃設計、可行性研究、資金籌措，招投標管理、建設管理；制定政策法規、特許經營規則、質量安全標準及其考核辦法；組織票價聽證，保障大眾權益；強化承包商、供應商資質管理，扶植和培育有效競爭市場等。 4.2、企業特許經營營運線路 按照現代企業制度要求，完善法人治理機構。建設期實行“小業主大社會”的項目公司制（無論是政府投資還是民間投資），建立自負盈虧、獨立經營的獨立法人，承擔經營責任和市場風險；營運初期通過契約關系由獨家營運，后期每個城市至少形成兩家營運機構，如新加坡地鐵公司（SMRT）和新捷運公司（SBS），上海地鐵營運公司和上海現代軌道交通營運公司。地鐵公司以軌道交通運營為主，多種經營服務（如經營巴士、出租車業務、廣告、通訊租賃等提供公共服務及技術輸出等）。內部形成有效的執行與激勵機制，構建學習型和創新型企業，不斷提高營運服務水平和經營效益。 4.3、咨詢機構為業主提供技術和服務 主要包括規劃設計機構、技術咨詢公司、投資顧問、法律顧問等，引入國際競爭機制，為業主提供各種業務的技術服務和技術保障。 中國地鐵管理體制改革與探索，由于各地發展不平衡，建議分類引導，逐步推進。 在市場經濟發育好、法制環境完善的上海、廣州等城市，按照社會主義市場經濟的要求，深化現有體制改革。北京要深化地鐵國有企業改革，上海要吸收一體化的優點，提高協調效率；廣州要培育多家營運機構，提高營運效率；對建成一條線的城市，在實施建設規劃項目的同時，要培育營運機構，形成競爭態勢，提高服務水平；對于規劃建設城市，根據市場經濟發育程度（包括咨詢、外包、服務、中介市場發育程度）和政府強勢程度，構建小業主大社會的框架（如蘇州）。 總之，在社會主義初級階段，中國地鐵管理體制改革既不能照搬西方國家資本主義制度下經濟實力強、高福利、低速度（3-5公里/每年）、長期政府補貼的“國有國營”管理制度；又不能脫離中國社會主義市場經濟和各地具體實踐，真正形成政企分開、產權明晰的經營管理機制，多家參與的市場競爭機制，政府與社會共同參與的多元化投融資機制和項目收益與政府財力相結合的償債機制，最終實現中國軌道交通健康、有序和可持續發展。參考文獻 1、于松偉，關于城市軌道交通工程總承包建設模式的思考，《城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集》，2002年，兵器工業出版社 2、王灝、高明，地鐵投融資與管理運營的思路及建議，《中國投資》2003年第11期 3、宋孝均，探索上海軌道交通可持續發展之路，《中國軌道交通與營運管理研討會》，2002.64、陳志俊、柯榮住，中國地鐵體制的失誤及其改革，21世紀經濟報道2003-08-06 5、章云泉，新加坡、韓國軌道交通考察報告，2003.2作者簡介：章云泉，男，教授級高工，理學博士，副總經理，研究方向：軌道交通、城市與區域規劃The approach of MRT institution system in China: case studyZhang Yunquan (Hangzhou Metro Co, ltd, Hangzhou 310003)Email: zhang@hzmetro.com or nicholasyqzhang@hotmail.comAbstract: Based on evolution and innovation of Chinese MRT institutional system for 40 years, as case studies of Beijing, Shanghai and Guangzhou, the characteristics of different systems are analyzed. According to public and institutional economy, Chinese MRT systems should be improved by “smaller owner, bigger society”, establishing metropolitan public transport or MRT authority in charge of planning, investment, construction and governance; choosing operational companies by market competition; enlarging social consultancy and service agency to support the owner in technical, legal and financing fields.Keywords: mass railway transit, metro, institutional innovation