與軌道交通PPP的零距離接觸——北京市基礎設施投資公司總經理王灝訪談 本刊記者 崔自力 近期在北京地鐵四號線的項目中，首開運用PPP模式之先河，在中國乃至世界的軌道交通項目融資與建設領域內，引起了巨大的反響和關注。尤其是當今軌道交通業內，正是投資建設的大好時機，無論投資規模還是建設速度上都是前所未有的。在北京的“十一五”規劃期間，有2000億的基礎建設投資，在中國軌道交通業蓬勃發展的同時，也面臨著項目資金巨大缺口，尋找一個適合中國國情的融資模式，已經成為業內的迫切問題。
于是，帶著種種疑問，沿著北京地鐵四號線的軌跡，我們開始追尋PPP模式的身影，最終來到了北京市基礎設施投資公司總經理王灝博士的面前。
在我們通常的理解中，PPP首先是一種融資模式，它的根是在國外，引進中國之后，最近正越來越成為業內的一個熱點；另外就是導入PPP的主要的目的之一就是要市場化，引進其它類型的投資者。
但是，在王灝博士那里，我們聽到了很多與上面這些慣常理念不一樣的理解，PPP被賦予了很多新的含義。兩個小時的溝通下來，PPP在我們記者的心目中，早已不是剛開始的那副模樣了。
建國幾十年，中國形成了大量的基礎設施存量資產。過去，我們對基礎設施的傳統投資和管理模式比較單一，改革開放以后，有些城市嘗試采用了BOT等多元化方式，但只是零星的試點實踐和局部的探索，還沒有總結出成熟的模式，更沒有形成完善的政策法規和良好的投資環境，在有些行業甚至根本就還沒有觸及到。
因而王灝從一開始就從經濟學的根本規律著手，探索中國現階段下投融資問題的解決之道。
他發現，中國改革開放20多年，很多一般性物品都放開了、市場化了，但是在公共產品或準公共產品上卻遲遲沒有放開，在城市化進程加快以后，這類產品普遍面臨著兩個問題：一個問題是我們的增量投資從何處來？另外一個問題就是存量資產的管理如何優化？
進一步分析后他發現，存量這部分資產的經營管理已經使我國政府背上了較重的補貼包袱；增量部分如果繼續沿用傳統模式，一方面將使我們的政府財政受到極大的挑戰，另一方面也難以適應現代城市化發展的需要，滿足不了人們日益增長的對我們城市基礎設施建設和運營服務水平的要求。
北京市政府也已經意識到了這些問題。2003年，北京市政府在原北京市地鐵集團的基礎上，改制成立北京市基礎設施投資公司，作為市投融資的一級平臺，負責相關基礎設施的融投資工作，成立初期以落實軌道交通建設資金為主。經過公司兩年多的運作實踐，對于基礎設施融投資及資產的解決之道，王灝總結了幾個原則：
第一個原則是投融資十六字方針，即“保障（資金）供給，降低（資金）成本，優化（資金）結構，控制（資金）風險”；第二個原則是，以投融資為龍頭，通過投融資模式的創新來推動體制機制的變革；第三個原則是，通過增量資產的改革來促進提高存量資產的運營管理水平。
自主研發，創中國特色
PPP不單純是一種融資模式，更是一種體制創新和管理模式創新。
PPP到中國之后，其實早就不是國外的那種模式了，我們已經加進了很多屬于中國的東西，現在國內對PPP應用的探索，可以說都是一種創新。
——王灝
記者：我們讀過一些您的論文，也經常聽到您在一些論壇上發表講話，最近我們走訪了一些業內人士，大家普遍對您推進PPP模式的經驗是非常重視的，很想聽聽您的總結和體會。您為何一定要在中國市場推動PPP，內在的推動力是什么？ 王灝：2001年我調到北京地鐵集團負責投融資工作，從那時我開始研究軌道交通產品的經濟特性、經營特點、產品定位、存在的問題和解決的辦法等等。經過研究我發現，困擾我國軌道交通發展的種種原因，歸結起來其實還是產權制度和體制機制出了問題，那么要解決這些問題就必須進行改革和創新。
我是在美國馬里蘭大學的一次進修時接觸到PPP這個概念的，于是就開始嘗試提出和研究PPP模式在基礎設施領域中的應用。其實那個時候英國、法國、日本等已經走在了PPP模式研究和實踐的前列，但在中國卻還很少有人關注，您可以在網上檢索一下就會發現，在2000年以前PPP這個概念在國內還是鮮為人知的。
在我們推動PPP模式的過程中，我們也在尋找國外的合作伙伴，如律師、金融中介機構等，這個過程也引起了國外一些公司的注意。我們曾經試圖把國外的先進經驗引進來，但后來發現，事實上這個模式的應用在國外軌道交通領域也沒有幾個，很難找到可以直接套用的經驗，所以后來我們就立足于自主創新，也就是結合中國軌道交通的行業特點，把它的內在規律和國外的一些理念結合起來，以自主研發為主發展起來的。
現在回想起來，這個過程真的是很艱辛，從最一開始推廣PPP概念、到模式的具體制定、再到社會投資者的引入、談判、以及最后的協議簽署，每一個環節都付出了各方面的艱苦努力，突破了重重障礙。現在這個模式引起了中國各界越來越多的反響和關注，應該說是符合中國的實際國情的。
“內在規律”是綱，綱舉目張
在具體推進PPP應用的實踐中，我認為要想研究軌道交通的投融資，首先要深刻地理解和把握軌道交通行業的經濟特征、經營特點、產品定位，這是大前提，不能脫離軌道交通行業內在的本質規律搞投融資。
——王灝
王灝：我們常常說要“解放思想，實事求是”，這不是簡單地要求講老實話、辦老實事就算做到實事求是了，我理解它的本質要求是：求內在本質規律，要透過現象看本質、挖掘本質。這幾年我在這個行業從事投融資工作的最大體會和收獲，就是首先要搞清楚軌道交通行業的本質特征是什么？
第一，就是要明確對于軌道交通的準公共產品的認識定位。以往我們在這個問題上存在著認識上的差異，存在兩種極端的觀念：一種是認為軌道交通是純公共產品，理所當然應該完全由政府負責，不能搞市場化，不能吸引其它類型的資金；這兩年又有另一種極端的觀念，就是認為軌道交通可以象一般性物品那樣完全市場化。舉個例子來說，過去我們常說軌道交通的安全性很高，就應該由政府承擔全部責任，等到搞不動了，就說咱得市場化吧，市場化了就讓外國人來管吧，又走到了另一個極端，這也不想負責，那也不想承擔，把全部責任和風險都推給投資人，結果市場化也搞不成，于是就在這兩種極端觀念中來回搖擺。
對于軌道交通是不是準公共產品，我認為理論上已經不用爭辯了，這種準公共產品的定位運用經濟學理論是很容易界定的。這幾年我也通過實踐，結合自己的專業和軌道交通行業的特點，把軌道交通產品和服務的這些基本的經濟特性更進一步地進行了歸納總結，后來發現，從經濟利益的角度、從政府和企業的責任分擔等各個方面，PPP都恰好滿足了各方對軌道交通建設運營的要求，這是PPP能夠得到越來越廣泛應用的理論和現實基礎。
其實軌道交通進行適度市場化的探索已經有近十幾年了，不是現在才開始搞的，其核心障礙就是對軌道交通產品和服務缺乏科學合理的定位。
第二，就是要深刻認識軌道交通行業的外部性特征。過去我們經常看到的一個現象是，軌道交通一建，沿線的房地產便升值了，政府沒受益，老百姓沒受益，只有房地產商受益了！這種現象在經濟學上稱為外部性。也就是說軌道交通建設對社會總的貢獻是巨大的，除了上述對房地產價值的直接提升以外，還表現為：對交通的改善，政府不用花更多的錢建更多的路了、不用占更多的地了；對環境的改善，開汽車的人少了、坐公交的人多了，污染就少了，用于治理污染的費用就下來了；特別是對沿線經濟的拉動，表現為對房地產的拉動和兩側商業的刺激。
但是，這些效益沒有體現在地鐵經營本身上。 記者：也就是說，這些外部經濟性沒有合理地進行內部化，在評價軌道交通的經濟性的時候沒有充分考慮到外部經濟性的特征，或者說界定產權關系的時候沒有界定好邊界。 王灝：對，外部經濟性都轉移出去了。正是由于這個外部經濟性的特征，我提出來一個觀點，就是必須通過轉移支付的政策和手段補償軌道交通的建設和運營。
其實轉移支付也是一個經濟學概念，過去單純用在財政學上的，我借這個概念的目的是用來形象地比喻和說服政府，為什么要把外部化的利益很好地反映到軌道交通運營本身。 記者：也就是說您認為PPP模式里面涉及到的政府補貼應該來源于軌道交通外部經濟性的轉移支付部分，這一部分不是向政府要來的，而是它本身外部經濟性的一個體現？ 王灝：是這樣的。為什么政府要補償，因為作為一個準公共產品，在一定的經營時期內一定會有政策性虧損，這種虧損不是由于地鐵經營本身帶來的，而是由于外部化了，政府因此會在別的地方有收益。
PPP這種模式呢，實際上是給政府一種啟示，政府從經營城市的角度應該看到這些現實價值和潛在價值，應建立相應的對策。我們曾經作了一個調研課題，在某地鐵沿線選了55個房地產樣本，占整個沿線房地產開發量不到10% ，這55個樣本只是從距離線路2公里作為影響范圍的空間維度來選取的。但從空間這個維度上計算，建地鐵后平均每平米拉升了大約280元，從時間上看修建前后大體上拉升了500-1000元。從建地鐵到通車，對沿線房地產拉升了這么多，僅從空間單一的角度上算，這55個樣本，就大體上拉升了21個億，這21個億還僅只占10%的開發強度，可見這種外部性效益是非常巨大的。如果我們建立起相應的轉移支付政策，就可以大大減少這條線的政府投入，富余的錢可以用在城里沒有土地可開發的線路上來。
所以說，象這種拉升的規律性東西是可以總結出來的，當然它不一定要算得很精確，關鍵是一種政策導向，至少通過這種間接轉移支付的政策，使軌道交通的收和支達到一種良性的關系，沒有必要一定要精確到什么程度。要知道，通過這種轉移支付的方式，實現軌道交通投資建設的新模式，這種體制改變所帶來的潛在效益是非常大的。
記者：你剛才談到了轉移支付，您覺得跨行業的轉移支付目前來說操作方面有問題嗎？ 王灝：應該說跨行業轉移支付是很難的事情，這取決于政府在不同的歷史時期的創新力度和思路。這在國外各個城市都有不同的轉移支付方法，其實在我國也有轉移支付，比如說把土地拍賣了，換回來的錢不也用在其他方面了嗎，這就是轉移支付的一種。關鍵是如何建立一個更客觀、能把各方利益最大化的、又滿足社會需要的方法，這有很多需要提高的空間。PPP模式的首要意義——推動體制變革
有效推動PPP在中國的應用就是要積極反思軌道交通發展過程中的問題，及時總結軌道交通在國內發展幾十年的經驗教訓。
現在大家對PPP的理解很多有誤區，或者說是有偏差，本質上就是對實施PPP的目的認識上的錯位。一提PPP好像就是要市場化，其實根本不是這個概念。PPP不僅僅是一個市場化的融資模式，更重要的是通過引入PPP模式，推動公共產品建立科學合理的政企關系和現代企業制度，從體制機制入手解決軌道交通可持續發展問題。
——王灝
王灝：軌道交通行業從根本上講有兩大問題，也就是體制和機制問題。
這些年軌道交通雖然發展得很快，但總體來說還有許多值得反思的問題，產生這些問題的根源是什么？一方面表現在我們的人才、經驗等方面，但更根本的是體制、機制問題。體制機制問題的突出表象有兩個層面：一個是政企嚴重不分，政府缺乏科學的監管方式，越位、缺位、錯位的現象非常多，政府和企業之間是一種高成本的博弈關系。解決問題從根本上說最終還是要走到解決體制問題上。所以我們的專家們從技術上經常提出這樣那樣的問題，后來我開玩笑說這些問題如果體制機制不改，今天克服了，明天照樣犯，今天在這條線路建設上克服了，明天那條線路照樣犯。
基礎設施行業政府與企業的博弈 記者：我記得您剛才提到一個觀點，好像是要以投融資方式來帶動體制機制的變革。 王灝：所以我剛才講這是第一個層面，政企不分所帶來的問題。第二個層面是，由于政企不分，導致企業本身缺乏現代企業的激勵和約束性，缺少活力，很難發展，很難適應網絡規模擴大以后的這種形勢。不管從人才、從管理模式、從效益、還包括安全管理等各方面都帶來挑戰。
為什么會政企不分？政企不分的根本原因，就是過去我們把它當成一個純公共物品來管理和對待，由于政府補貼的存在是剛性的，但又沒有建立起科學透明的補貼模式，導致政府在監管上缺少合理的激勵和約束手段，企業和政府博弈，就會形成一種惡性循環。比如說吧，企業一年通過科學管理省吃儉用省了3000萬，這種情況是在冒著安全管理的壓力做到的，但是政府卻會認為這一切都是企業應該做的，因為企業是吃補貼的，所以明年政府補貼就會少給3000萬，這樣對企業來說一點好處都沒有。反過來從政府對企業的監管上看，政府很難知道企業真正成本是多少，它也沒精力去管到運行成本這個層面，為了降低補貼額，通常的做法就是限制企業的福利待遇，理由還是因為你企業是拿政府補貼的，就應該低點，也就造成軌道交通企業的福利待遇和其他行業相比相對較低。 記者：這里面有一個信息不對稱的問題，您剛才說到企業和政府是在博弈，并且是信息不完全對稱情況下的一個博弈。 王灝：對，這樣就會造成人才的流失。因為你要降低人工成本嘛，所以就難以吸引優秀人才，可能一個人能勝任的崗位結果卻用了三個人，實際的管理成本反而會增加。對于企業來講呢，它也不甘心自己福利的喪失，因此會變相采用很多高成本的手段來補償，從另一個方面加重了政府的負擔，造成惡性循環。
要解決這個問題，必須切入到體制和機制層面，解決政企不分的問題。我們過去講政企分開，追求的是一般物品的政企分開，現在中國面臨新一輪的改革，就涉及到公共物品和準公共物品的政企分開。要把政府的責任和企業的責任劃分清楚，但是操作起來確實不容易。
我并不贊成在軌道交通行業大量引進國外投資，關鍵是要研究怎么把政府的責任和企業的責任和義務盡可能劃分清楚。軌道交通產品有公益性的特征，也有營利性的特征。公益性特征對應的投資一定要由政府來承擔，無論通過任何手段，最終落腳點還是政府，這些不能拋給社會投資人、拋給市場。營利性特征對應的這一部分投資的解決，可以有兩種做法，一種是通過劃清界線以后，由政府的國有企業所屬企業來承擔，就是說即使是由你親兒子來管，你也要說清楚父子倆的利益關系；還有一種呢，是通過吸引社會資金的參與來解決，社會資金是多樣的，它可以是資本市場中的各種形態，權益性的和債務性的都可以，這樣的話就可以解決一部分政府的投資負擔和日后的補貼包袱。
總之，我理解新一輪改革的龍頭一定是體制機制的完善和創新，軌道交通的改革之所以很難推動，主要問題是因為認識上不統一和存在多個不同的利益主體，導致體制機制出了問題。軌道交通是百年的大事業，一定要建立一個好的體制和機制，有了這個好的框架子，其他很多障礙就會迎刃而解。當然，體制層面的改革不是一蹴而就的，它是一個漸進的過程。
摸著石頭過河，用實踐推動PPP
首要的一點就是要大力推進PPP模式在中國的實踐，只有大量的實踐，才能實質推動體制的創新和管理的創新，空談是沒有用的。盡管還有很多方面存在空缺，但是我們可以摸著石頭過河，最終走出一條新路來。
——王灝 記者：認識到了準公共產品的特征之后，在操作中又該如何體現公益性與市場性之間的關系呢，比如說兩者之間的比例？您好像提出過7:3這個投資比例，依據是什么？ 王灝：這是通過對軌道交通運營成本指標、客流規模和票價結構等大量實證分析的基礎上，從結構融資的角度提出來的，“7”是政府來負擔的，“3”由市場來承擔。它是一個基礎比例，或者叫初始投資比例，這個比例不是絕對的，對不同的線路會有所不同，條件較好的線路，客流量大的，可能起始比例還要高一點，6.5:3.5也可能，但是差一點的線路比如拉動型的城市鐵路，可能7:3都不夠。
在這個初始投資比例的基礎上，再通過租金來調節政府與社會投資人之間的收益。像北京地鐵四號線這種模式，就分為A和B兩部分，政府負責A部分投資，約占70%；社會投資人負責B部分投資，約占30%；政府授予社會投資人30年的特許經營權，并將A部分投資形成的資產租給特許公司使用。可能頭5年一分錢租金也沒有，但到一定時候現金流多了就可以往回拿，因此政府在一定的歷史時期是可以收回部分投資的。 記者：量化研究對于推動PPP模式在中國的實施的確非常重要，但是如果這種量化模型的研究不能適應實際的需要，可能會形成兩個趨勢：一個趨勢是大家會說你的補貼太多了，形成了新的“租”，并且讓其他資金進入后白白得到了這一部分原本是屬于國家的“租”，造成國有資產的流失；另外就是補貼不夠，使得其它類型資金的投資動力不足，仍然不能解決問題。 王灝：推動實施是要有一系列的課題需要去解決，但是從切入點，從思想的整個推導來說是這么個關系。
北京地鐵四號線要分成A和B兩部分，實際上我當時是這樣考慮的，根據軌道交通的特點，把A部分的洞體和車站土建工程作為政府投資部分，主要是考慮這部分資產相應的維護、變化少，比較穩定，這樣的話政府在這方面的責任比較容易去劃分。如果是設備，將來運營管理當中的更新呀、改造呀、耗損呀，缺少足夠的實踐和經驗，規律性的東西搞不清楚，而且管理水平不一樣，它損耗的可能也不一樣。
有的時候我們有些同志有誤區，老覺得一條線路70％都由政府投了，這30％還用那么折騰嗎？其實只要簡單計算一下就知道，這30％的絕對量可不是一個小數目，以四號線來說，這30％就將近50個億呀，50個億能干多少事呀！省下的錢能用來修建多少個水廠、電廠、垃圾填埋場之類的小型公益性項目呀！ 記者：我看到一篇文章，說是由于引入30％的資金可以降低整體成本的17％ 王灝：這個我不敢這么說，因為還得有后評價機制進來。搞了PPP和不搞PPP，其直接的效益差別到底有多大，我們還是有一些分析和判斷的，從目前的理論推算上，效益是非常明顯的，但這需要實踐來檢驗，所以我們現在不能下結論。但是作為一個新事物來講，我認為量的東西并不是主要的，體制機制永遠是最重要的，是最根本的。它帶來的潛在的效益是不可估量的，是很難拿錢來衡量的，至少我是這樣認為的。當然，今后PPP這種模式還需要通過實踐去不斷的檢驗和完善。再創新，打造PPP模式“中國造”
一開始研究PPP模式的時候，我們手頭的資料也很少，其實PPP更多的還是靠我們自身的一些體會和領悟，我們創新的每一個環節沒有說照搬誰的，也沒有辦法照搬。我的體會是全得根據項目的實際情況去研究它。
——王灝 記者：實際上，我剛剛聽到您說的幾個觀點，是要把握軌道交通這個行業最基本的本質規律、經濟特點、經營特點、產品定位，那這幾點從采用PPP模式看，您覺得原來倫敦采用的模式，它在哪些點上有那些可借鑒的地方？ 王灝：我覺得要辯證看待倫敦模式，不能機械照抄照搬，尤其是要結合我們國內的監管現狀和制度基礎，走出一條中國特色的新路來。
第一個就是參與主體不能太多。倫敦的模式也經過幾年的大討論，在2001年我提出北京這種模式的時候，倫敦模式當時還沒有正式實施，還在國內爭論呢，我印象中倫敦好像是02年簽的法案，同意實施的。它和我們這個模式是截然不同的，它是把整個軌道交通網的全部基礎設施（包括土建、軌道和所有的設備）的維護、更新、改造和升級分別授予給了三個PPP公司負責，三個公司各自承擔一部分責任；然后它上邊這個網的運營和票務工作，仍由政府所屬的國有公司統一管理。這種模式呢，應該說也是不錯的，但是我感覺在中國缺少一些制度基礎，現有的企業道德水平、法律法規、技術標準、監管能力等現在還不是很健全，把軌道交通項目肢解得太多了，就特別容易出現“扯皮”現象。因為責任主體太多了，就會存在互相推諉的問題。
第二個就是推進過程不能過急，重在樹立政府信用和企業信用。倫敦那里的政策法規、監管模式、企業信用等已經相對比較健全了，就這樣他們的軌道交通PPP模式從論證、到談判、到實施還花了四、五年時間，相當謹慎。我們國家以往在基礎設施市場化過程中，有些地方政府為了片面追求引進外資的政績目標，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優惠政策甚至最低回報率，而在合同執行過程中，情況發生變化后又很難有效兌現。這樣一方面引起了許多商務糾紛，另一方面也對政府的聲譽產生不利影響，有一些合同甚至提前終止。與其他行業相比，軌道交通的公共安全問題一直是地鐵運營的首要問題，因此，我們在推進PPP的實施過程中，一定要放棄急功近利的思想，充分論證，把分歧盡量消除在協議簽署前，避免將來由于協議糾紛而產生運營安全隱患。
第三個就是要積極創新，必須適合中國國情。我個人覺得，不管別的國家做的怎么樣，我們只能學習它的一些精神實質，具體的模式必須創新，必須結合國情、市情。比如四號線，市情是什么呢，就是在模式制定時就已經開工了，A部分已經開始建了。其實還可以有很多變形，我個人覺得投融資這東西的魅力就在于你可以不斷的進行各種組合，單一的方式是沒什么出路的。社會發展到今天也是這樣的，一種新產品就是各種新技術的一種組合。不斷的把各種技術集成起來，技術和商務策劃的結合，技術和技術之間的結合，才有新產品。金融也是這樣的，政策變了，金融工具和政策之間的組合、金融工具之間的組合、金融工具和行業特征的結合等都可以創新，這些都是我們投融資創新的一些基本的思想方法。 記者：談到創新的問題，您覺得PPP從引入到中國之后，我們都有什么樣的創新點呢？ 王灝：我們的一個重要創新是探索了新型的盈利模式。軌道交通推行PPP的一個大的問題就是要構造營利模式，這是核心。
要想吸引投資，沒有營利模式是不可能做到的，大家都知道地鐵是虧損的，誰會來投資？那怎么樣打造營利模式？就像企業上市一樣，一個虧損的企業可以通過分拆實現上市。一個完整的事物，你不從一個結構的角度看，老從表面整體角度看問題，有時候是沒有出路的。但你把這個事物解剖了，你要把事情剖開來看的時候就會豁然開朗，為什么毛主席說要解剖麻雀呀，就是這個意思。
圍繞如何建立營利模式，我最后提出了現在已經比較完整的“前補償”、“后補償”兩種PPP模式。表格一：前補償模式與后補償模式的比較

王灝：還有一個方面的問題是要在形成企業內部的運營機制上加以創新，讓它在不掙錢的時候虧的最少，效率最高，機制的問題說到底還是體制的問題。過去你沒有核算，或者那些核算跟大家沒有關系，現在我們核算了，干多少活給你多少錢，都有清晰的界限。實際上，建立科學的政企關系的本質就在這里，你給我劃清道了，那我們就有目標了，賠了賺了我企業清楚，政府也清楚。實際上第二輪的經濟改革，核心問題也在這個層面上，因為你不改的話不僅僅是經濟問題，最后變成社會問題和安全問題。
另外還要在所有制形式上推進創新。我們過去有一個誤區，以為所有制形式會影響安全生產，你看我們那些個煤礦，過去我們認為私有的煤礦老出事，因為投入少，不規范不安全，政府就關了很多，結果這兩年我們發現，國有煤礦也老出事，后來我們發現不是所有制形式決定安全。日本的高速鐵路，精密程度更高，不是也私有化了嗎，可見所有制不是主要問題。國外很多私有的東西其實經營也很好。國內之所以出現這么多的分歧，其實是打破利益格局過程中必然出現的問題。
再有，我認為軌道交通不能搞BOT，當然BOT實際上是PPP的一種，但軌道交通對安全的要求，是BOT模式不能滿足的，BOT更適合對公眾利益和安全要求不是特別高的領域，即使是停產停運了，也不會對公眾安全造成重大的影響。但是像地鐵等與公眾安全關系非常強又存在政府補貼的領域，就一定需要有一些為其量身定做的特定模式來解決。

應推動實踐，而不是空談
在PPP模式中，各個參與者都很重要，但是主要的驅動環節是政府，PPP模式主要的就是要推動政府改革。軌道交通采用PPP模式，不是主張一條線路引進一個投資主體，更強調的是建立清晰的政企關系，要帶動體制的根本變革；不是簡單的為了融資而融資，更強調的是要通過產權的變化帶動體制機制的變化。
——王灝

王灝：第二輪的改革是優化投資環境，改革投資體制。我們過去的改革只是重視審批手續的簡化，這其實是不夠的，或者說是沒有抓到重點，第二輪改革的重點應該是體制問題。在這一輪改革中，政府在對公共產品或準公共產品的管理上要做好以下幾方面角色和職能的轉變：第一是制定政策標準，在目前的環境下政府還應主導和促進相關法律法規、技術標準的建立和完善；第二是做好監管，包括建立和執行政府對企業在運營、服務、安全等方面的監督、約束、激勵規則與機制；第三是具體的項目運作，包括通過簽署和履行合約來建立并維持政府與項目公司之間的合作伙伴關系，并承擔相應的職責和風險，從國內外經驗來看，這種職能應當與監管職能進行適當的分離。但不管政府角色與職能如何改變，政府部門在任何情況下均應當保護和促進公共利益。西方國家也是這樣，效率達不到市場的要求，政府的資金跟不上建設的需要了，這樣才會推動體制的改革，目前來看采用PPP模式是推動基礎設施行業進行體制改革的一個手段。
最后我還想強調幾點：
第一個就是PPP需要實踐，它的推進需要一個過程。我們現在還在討論是否適合國情，還在爭論，其實很多新思想或新事物的產生和發展都經歷了這么三個階段：第一個階段是冷漠對待，第二個階段是激烈爭論，第三個階段是形成普遍的共識。所以說存在爭論未必是件壞事，說明我們已經走到第二個階段了。改革的過程涉及到的利益主體很多，要得到各個方面的理解和支持，這需要有一個過程。
第二個是軌道交通采用PPP模式，并不是說要一條線路引進一個投資主體，更強調的是建立清晰的政企關系，要帶動體制的根本變革；不是簡單的為了融資而融資，更強調的是要通過產權的變化帶動體制機制的變化。軌道交通要有適度規模的優勢，不能過多分解，也不宜引進太多投資和運營主體。
第三個就是簡單的講軌道交通“一體化”好或是“三分開”好都是片面的。一體化有一體化的優勢，同樣也有一體化的矛盾。過去軌道交通一體化體制下，交易成本也是存在的，很多問題只不過是被暫時掩蓋起來了，最后通常還是要由政府用高于當初成本數倍的補償來買單解決。現在投資、建設、運營三分開了，過去存在的一些問題也隨之逐漸暴露出來，這就需要建立后續相對應的一些體制規則，形成系統化的管理模式，這樣做可能會增加政府的一些協調成本，但問題如果能提前得以解決，從長遠來說還是值得的。所以說不能簡單講“一體化”好還是“三分開”好，具體采用哪一種體制要根據這個城市的軌道交通的不同發展階段、網絡規模和相應的政府價值取向而定。
第四個就是軌道交通的產權關系不應該非公即私，準公共產品的特點決定了純國有和純私有可能都不是一種好的產權模式，象香港地鐵和新加坡地鐵先通過政府轉移支付構建盈利模式，然后打造政府控股、市場化運作的“共有制”的上市企業才是較好的方式。

我把上面的幾點總結為軌道交通可持續發展的“三步走”戰略：一是構建盈利模式，引進戰略投資人；二是構建運營市場，打造適度競爭格局；三是建立現代企業制度，走資本市場道路。在有了自我激勵、自我約束和科學的補償、監管機制以后，政府和企業之間的權責關系才能進一步明晰，軌道交通才能實現可持續發展。

轉自《軌道交通縱橫》2006年第3期